Kirjallinen kysymys työttömyysturvalain tulkintaongelmista

Tämän vuoden alusta 1.1. 2016 tuli voimaan uusi työttömyysturvalaki (HE 94/2015 vp), jolla omassa työssä työllistyvät ei-työsuhteiset itsensä työllistäjät määriteltiin lähtökohtaiseksi työttömyysturvassa yrittäjiksi. Lakia käsitelleen sosiaali- ja terveysvaliokunnan kuulemat asiantuntijat pitivät jo hallituksen lakiesitystä hyvin vaikeatulkintaisena. Työ- ja elinkeinoministeriö laati TE-hallintoa varten erityisen tulkintaohjeistuksen (Työ- ja elinkeinoministeriön ohje TE-toimiston tehtävistä työttömyysturvajärjestelmän toimeenpanossa, http://www.finlex.fi/data/normit/42440-TEM2435ohje.pdf), mutta tulkintaohje ei ole vastannut kaikkiin lain auki jättämiin kysymyksiin. 

Merkittävimpänä heikennyksenä verrattuna aikaisempaan lainsäädäntöön on pidettävä riskiä siitä, että itsensä työllistäjä tulkitaan lain myötä aikaisempaa herkemmin päätoimiseksi yrittäjäksi tilanteessa, jossa tämä ennen lakimuutosta on tulkittu sivutoimisesti omassa työssä työllistyväksi. Tulkinnalla on suuri merkitys henkilön oikeusturvan ja toimeentulon kannalta, sillä päätoimisella yrittäjällä ei ole oikeutta työttömyyspäivärahaan.

Periaatteellisella tasolla suurin lain sisältämä epäkohta on se, että vaikka mahdollisuus tulla tulkituksi päätoimiseksi yrittäjäksi uuden lain myötä käytännössä kasvaa, laki ei näiltä osin paranna yrittäjäksi määritellyn henkilön itsensä työllistämisen edellytyksiä. Tämä lisää niiden henkilöiden määrää, jotka eivät uskalla työllistää itseään pelätessään tulevansa tulkituiksi TE-hallinnossa päätoimisiksi yrittäjiksi ja menettävänsä oikeutensa työttömyysturvaan. Lain sekä lain tulkintaohjeen epäselvyys on ongelma paitsi työttömän oikeusturvan myös kannustinloukkujen purkamisen näkökulmasta.

STM myöntää nettisivuillaan, että työttömyysturvalain perusteella henkilön on vaikea ennakoida oikeuttaan työttömyysturvaan, ja ettei lakiin sisälly ”yksiselitteisiä säännöksiä siitä, milloin oma työ tai yritystoiminta katsotaan päätoimiseksi” (http://stm.fi/documents/1271139/0/KYSYMYKSI%C3%84+JA+VASTAUKSIA+TY%C3%96TT%C3%96MYYSTURVAN+YRITT%C3%84J%C3%84M%C3%84%C3%84RITELM%C3%84N+MUUTTAMISESTA+%28Tallennettu+automaattisesti%29.pdf/2fbe7db9-a38e-41f5-9e2a-6ff1b3869ae9). Ministeriön mukaan ”tämä johtuu siitä, että sellaisia säännöksiä on mahdoton säätää”. Tästä huolimatta TEM:n työttömyysturvalain tulkintaohjeessa yritetään luoda kriteerejä sille, milloin henkilö olisi tulkittava sivutoimiseksi, milloin päätoimiseksi yrittäjäksi. Tulkintaohje ei kuitenkaan onnistu parantamaan työttömän mahdollisuutta ennakoida oikeuttaan työttömyysturvaan vaan luo paikoin jopa uusia tulkintaongelmia. Tämä herättää puolestaan kysymyksen, onko lakiin sisältyvä alkuperäinen ratkaisu – itsensä työllistyvien määrittely lähtökohtaisesti yrittäjiksi – kokonaan väärä. Ennakoitava ja turvallinen työttömyysturva on paitsi oikeusturva- ja yhdenvertaisuuskysymys, myös olennainen kannustinloukkuja vähentävä ja työllisyysastetta kasvattava tekijä. Uusi lainsäädäntö ei paranna itsensä työllistäjien sosiaaliturvaa verrattuna palkansaajiin, vaan käytännössä jopa heikentää sitä: laki kasvattaa riskiä tulla kohdelluksi päätoimisena yrittäjänä tilanteessa, jossa henkilöllä ei todellisuudessa ole mahdollisuutta yrittäjänä tehtyyn voittoon vaan oikeudenmukaisempaa olisi rinnastaa henkilö palkansaajaan, jolla on yhtäläinen oikeus sosiaaliturvaan kuin palkkatyösuhteessa olevalla.

Uuteen työttömyysturvalakiin sisältyvä periaatteellinen määrittely, jonka mukaan henkilön täytyy olla työmarkkinoiden käytettävissä osoittaakseen yrittäjämäisen työskentelynsä sivutoimisuuden, ei käytännössä riitä turvaamaan yrittäjäksi leimatun itsensä työllistäjän oikeusturvaa. Lain tulkintaohjeesta ei esimerkiksi ilmene, milloin sivutoiminen yritystoiminta on käytännössä muuttunut  niin paljon, että arviointi yritystoiminnan sivutoimisuudesta olisi tehtävä uudelleen, jotta henkilölle ei maksettaisi työttömyysturvaa, johon päätoiminen yrittäjä ei olisi oikeutettu. Tulkintaohjeesta ei ilmene, millaisissa tilanteissa henkilöllä on riski joutua työttömyysturvan takaisinperinnän kohteeksi.

On ilmennyt, että paitsi lakia myös lain tulkintaohjetta tulkitaan eri tavoin eri palkansaajakassoissa sekä työ- ja elinkeinohallinnon toimistoissa. Kysyessään neuvoa tilanteeseensa itsensä työllistäjä saattaa saada oman alansa työttömyyskassasta erilaisen tulkinnan kuin TE-toimistosta: kassan mielestä henkilö on kyseisessä tilanteessa tulkittava palkansaajaksi, kun taas TE-toimisto pitää päätoimisen yrittäjän tulkintaa oikeana. Kumman tulkinta on ristiriitatilanteessa ratkaiseva, ja ovatko TEM:in ohjeistukset TE-keskuksille ja STM:n ohjeistukset työttömyyskassoille keskenään ristiriidassa?

TEM:n ohjeistus pitää sisällään myös ohjeet yrittäjänä tai omassa työssä työllistyvien taiteilijoiden ja tieteentekijöiden oikeudesta työttömyysturvaan. Näiden osalta ohjeistuksessa todetaan mm., että ”Yrittäjänä tai omassa työssä työllistynyt työnhakija voi ylläpitää ammattitaitoaan ilman, että tällä on vaikutusta hänen oikeuteensa saada työttömyysetuutta”. Kuitenkaan ammattitaidon ylläpitämisenä ei pidetä esimerkiksi valmistautumista ennalta sovittuun produktioon eikä toimintaa, jolla on taloudellinen tavoite (s. 66). Ohjeistus jättää auki sen, mitä on toiminta, jolla on ”taloudellinen tavoite” – eikö esimerkiksi yritys työllistyä ole sitä, ja eikö ohjeistus tällöin luo kannustinloukun yritykselle työllistää itsensä yrittäjänä?

TEM:n työttömyysturvalain ohjeistuksessa kerrotaan, millä tavoin itseään työllistävän luovan työn tekijän on toimittava, jotta hän välttää päätoimisen yrittäjän leiman ja menettää työttömyysturvansa. Esimerkiksi ”verkostoituminen” ja kongresseihin osallistuminen on sallittua, mutta ei esimerkiksi oman työn tuloksekas kysyntää luova markkinointi. Tulkintaohjeesta ei ilmene, milloin onnistunut markkinointi on luonut kysyntää niin paljon, että sen katsotaan olevan työttömyysturvan este. Kuinka yrittäjyyttä aloittava itsensä työllistäjä voi päästä irti työttömyydestä, jos oman työn markkinointi on mahdotonta, mikäli haluaa säilyttää oikeuden työttömyysturvaan?

Kaiken kaikkiaan uuden työttömyysturvalain synnyttämät kysymykset ja käytännön ongelmat herättävät kysymyksen, tukeeko hallituksen toteuttama sosiaalipolitiikka hallituksen työllistymispoliittisia tavoitteita. STM:n uudella lailla kaikista itsensä työllistävistä tehdään lähtökohtaisesti yrittäjiä, mutta TE-hallinnon ohjeilla yritteliäisyyttä puolestaan käytännössä rajoitetaan.

Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen:

1.       Työ- ja elinkeinoministeriön ohjeessa on oma lukunsa (5, alk. s. 63) taitelijoille ja tieteentekijöille. Ohjeessa on esimerkein kuvattu kuvataiteilijoiden, näyttelijöiden, säveltäjien ja tutkijoiden työttömyysturvan erityispiirteitä. Mitkä ammattiryhmät kuuluvat taiteilijoita ja tieteentekijöitä koskevan kappaleen soveltamisalan alle? Kuuluuko esimerkiksi journalisti tai kriitikko kyseisen kappaleen soveltamisalan piiriin? Onko ohjeen kappale ensisijainen muihin kappaleisiin nähden?

2.       Jos uuden lain myötä yrittäjäksi tulkittu luovan alan työntekijä markkinoi osaamistaan verkkosivuilla tai yrittää aktiivisesti hankkia työtä työsuhteen muodosta riippumatta, voiko henkilö tehdä näin ilman vaaraa työttömyysetuuksien menettämisestä? Mitä on riittävän vähäinen tai liiallinen oman työn markkinointi, jolla on vaikutusta oikeuteen saada työttömyysturvaa?

3.       Työ- ja elinkeinoministeriön ohjeen esimerkin mukaan luovan alan yrittäjän olisi luovuttava YEL-vakuutuksesta, jotta hän voisi saada työttömyysetuuksia. Koskeeko tilanne myös palkansaajaan rinnastettavaa yrittäjää, joka saattaa menettää olennaisen osan asiakkaistaan ja siten työllistyä jatkossa sivutoimisesti?

4.       Voiko luovan alan yrittäjä olla päätoiminen yrittäjä esimerkiksi tämän viikon, työtön ensi viikolla ja kahden viikon päästä työllistyä jälleen yrittäjänä? Voiko tämä johtaa siihen, että henkilöä pidetään kokonaisarvostelussa yrittäjänä koko kolmen viikon ajalta, jos kysymys on toimeksiantopohjaisesta työstä?

5.       Voidaanko työttömältä työnhakijalta periä takaisin työttömyysetuudet, jos hänet jälkikäteisessä tarkastelussa tulkitaan päätoimiseksi yrittäjäksi sivutoimisen sijaan, vaikka hän on kertonut kaiken mahdollisen tiedon TE-toimistolle etukäteen?

 

Helsingissä 26.1.2016

Outi Alanko-Kahiluoto

Heli Järvinen

 

 

Vastaus kirjalliseen kysymykseen työttömyysturvalain tulkintaongel-mista

Eduskunnan puhemiehelle

Eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Arvoisa puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Outi Alanko-Kahiluodon /vihr ym. näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 423/2015 vp:

Työ- ja elinkeinoministeriön ohjeessa on oma lukunsa (5, alk. s. 63) taiteilijoille ja tie-teentekijöille. Ohjeessa on esimerkein kuvattu kuvataiteilijoiden, näyttelijöiden, säveltäji-en ja tutkijoiden työttömyysturvan erityispiirteitä. Mitkä ammattiryhmät kuuluvat taiteili-joita ja tieteentekijöitä koskevan kappaleen soveltamisalan alle? Kuuluuko esimerkiksi journalisti tai kriitikko kyseisen kappaleen soveltamisalan piiriin? Onko ohjeen kappale ensisijainen muihin kappaleisiin nähden?

Jos uuden lain myötä yrittäjäksi tulkittu luovan alan työntekijä markkinoi osaamistaan verkkosivuilla tai yrittää aktiivisesti hankkia työtä työsuhteen muodosta riippumatta, voi-ko henkilö tehdä näin ilman vaaraa työttömyysetuuksien menettämisestä? Mitä on riittä-vän vähäinen tai liiallinen oman työn markkinointi, jolla on vaikutusta oikeuteen saada työttömyysturvaa?

Työ- ja elinkeinoministeriön ohjeen esimerkin mukaan luovan alan yrittäjän olisi luovut-tava YEL-vakuutuksesta, jotta hän voisi saada työttömyysetuuksia. Koskeeko tilanne myös palkansaajaan rinnastettavaa yrittäjää, joka saattaa menettää olennaisen osan asiakkais-taan ja siten työllistyä jatkossa sivutoimisesti?

Voiko luovan alan yrittäjä olla päätoiminen yrittäjä esimerkiksi tämän viikon, työtön ensi viikolla ja kahden viikon päästä työllistyä jälleen yrittäjänä? Voiko tämä johtaa siihen, että henkilöä pidetään kokonaisarvostelussa yrittäjänä koko kolmen viikon ajalta, jos ky-symys on toimeksiantopohjaisesta työstä?

Voidaanko työttömältä työnhakijalta periä takaisin työttömyysetuudet, jos hänet jälkikä-teisessä tarkastelussa tulkitaan päätoimiseksi yrittäjäksi sivutoimisen sijaan, vaikka hän on kertonut kaiken mahdollisen tiedon TE-toimistolle etukäteen?

Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa:

Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut työ- ja elinkeinotoimistoille ohjeen TE-toimiston tehtä-vistä työttömyysturvajärjestelmän toimeenpanossa. Ohje sisältää muun muassa luvun, jossa kä-sitellään taiteilijoiden ja tieteentekijöiden työttömyysturvaa. Lukua sovelletaan yhdessä muun ohjeistuksen kanssa, eikä siinä ole kerrottu tyhjentävästi esimerkiksi opiskelun ja yritystoimin-nan vaikutuksesta oikeuteen saada työttömyysetuutta. Luku on tarkoitettu selkeyttämään mainit-tujen ryhmien työttömyysturvaoikeuteen liittyviä erityispiirteitä. Lukua sovelletaan kaikkeen taiteelliseen ja tieteelliseen työhön, johon liittyy luvussa käsiteltyjä erityispiirteitä. Lukua on täsmennetty 2013 yhteistyössä muun muassa luovien alojen järjestöjen kanssa sosiaali- ja terve-ysministeriön luovilla aloilla työskentelevien ja muiden itsensä työllistävien sosiaaliturvatyö-ryhmän työn yhteydessä.

Esimerkiksi luovien alojen työntekijä voi tehdä työtä välillä yrittäjänä (yksityisenä elinkeinon-harjoittajana) ja välillä työ- tai virkasuhteessa. Työttömyysaikana voi etsiä uutta työtä menettä-mättä oikeutta työttömyysetuuteen riippumatta siitä, hakeeko työ- tai virkasuhteessa vai yrittä-jänä tehtävää työtä. Työn luonne ei aina ole edes tiedossa siinä vaiheessa, kun työtön etsii työ-mahdollisuuksia. Sen sijaan yrittäjän tuotteiden ja palveluiden tarjoaminen avoimesti ns. suurel-le yleisölle on työ- ja elinkeinoministeriön käsityksen mukaan yrityksen taloudellista ja tuotan-nollista toimintaa, eikä mahdollisesta kysynnän vähäisyydestä johtuvaa yrittäjäriskin piiriin kuu-luvaa tulojen vähäisyyttä tai niiden puuttumista tule korvata työttömyysetuudella.

Työttömyysetuuden saaminen päätoimisen yrittäjänä työllistymisen jälkeen edellyttää lähtökoh-taisesti, että koko yritystoiminta lopetetaan. Yksityisen elinkeinonharjoittajan yritystoiminta katsotaan vuoden 2016 alussa voimaan tulleen työttömyysturvalain säännöksen perusteella lope-tetuksi, kun tuotannollinen ja taloudellinen toiminta on työnhakijan luotettavana pidettävän il-moituksen mukaan päättynyt tai muuten on ilmeistä, ettei toimintaa enää jatketa. Lisäksi edelly-tetään, että henkilö on luopunut hänellä mahdollisesti olevasta yrittäjän eläkelain mukaisesta eläkevakuutuksesta.

Työttömyysturvalaissa on säädetty eräistä tilanteista, joissa työttömyysetuuden saaminen pää-toimisen yrittäjänä työllistymisen jälkeen ei edellytä koko yritystoiminnan lopettamista. Yksi tällainen poikkeus on tilanne, jossa työnhakijaa pidetään palkansaajaan rinnastettavana yrittäjä-nä. Palkansaajaan rinnastettavan yrittäjän ei tarvitse luopua yrittäjän eläkelain mukaisesta va-kuutuksesta työttömyysetuutta saadakseen.

Jos työnhakijan yritystoiminta on jatkuvaa, työ- ja elinkeinotoimisto arvioi yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuutta kokonaisuutena ja ratkaisu tehdään lähtökohtaisesti toistaiseksi voimassa ole-vana. Esimerkiksi toimeksiantosuhteessa tehdyn työn päättyessä tilanne voi kuitenkin olla sel-lainen, ettei yritystoiminnan jatkumisesta ole minkäänlaista varmuutta. Tällöin työnhakijalla voi olla oikeus työttömyysetuuteen, jos yritystoimintaa pidetään lopetettuna tai työnhakija on pal-kansaajaan rinnastettava yrittäjä. Jos yritystoiminta aloitetaan myöhemmin uudelleen, työ- ja elinkeinotoimisto arvioi yritystoiminnan uudelleen alkamisesta lukien, onko työllistyminen pää- vai sivutoimista.

Jos työttömyysetuutta on maksettu aiheetta tai määrältään liian suurena, liikaa maksettu etuus on työttömyysturvalain mukaan perittävä takaisin. Tämä koskee myös tilannetta, jossa etuutta on maksettu aiheetta viranomaisen virheestä johtuen. Takaisinperinnästä voidaan työttömyys-turvalain mukaan kuitenkin luopua joko kokonaan tai osittain muun muassa silloin, jos tämä katsotaan kohtuulliseksi eikä työttömyysetuuden aiheeton maksaminen ole johtunut etuuden saajan tai hänen edustajansa vilpillisestä menettelystä tai jos aiheettomasti maksettu määrä on vähäinen. Takaisinperinnästä luopumisen harkitsee työttömyysetuuden maksaja.

Helsingissä 16.2.2016

Oikeus- ja työministeri Jari Lindström